Por David A. Torres [1] y Daniel C. Santander[2]
En 2021, se cumplen 55 años de la creación del Plan DN-III-E. Desde su creación en 1966, hasta el día de hoy, mientras es desplegado para atender el desbordamiento del Río Tula, en Hidalgo, ha sido una de las herramientas más importantes del Gobierno de México para la atención a la población afectada tras una emergencia o un desastre. El Plan, creado por el entonces presidente Gustavo Díaz Ordaz, surgió a partir del desbordamiento del Río Pánuco, que ocasionó fuertes inundaciones en los estados de Veracruz y Tabasco.
Breve revisión histórica del plan, desde su creación
El nombre original en 1966 fue el “Plan de auxilio a la población civil” pero recibió su popular nomenclatura al ser el anexo “E” de la tercera edición del Plan de Defensa Nacional; de ahí su nombre Plan DN-III-E. Según el plan original resguardado en el Archivo General de la Nación (AGN), su objetivo fue el de “mantener el orden y asegurar el buen gobierno, o restablecerlo a la brevedad posible, en caso de que así se haga necesario”. Lo que entonces significó un parteaguas en las labores y misión de las Fuerzas Armadas, en realidad, fue una consecuencia de la propia doctrina militar nacida de la Revolución Mexicana.
El plan, pronto se convirtió en un elemento fundamental de la propia identidad de las Fuerzas Armadas y reflejo de las nuevas relaciones civiles-militares. Y es que detrás de él, existen elementos que van más allá de un programa de protección civil. No hay que olvidar que, hasta la segunda mitad del siglo XX, se decía entre las cúpulas militares que el último grado no era el de general de división sino el de presidente de México. Es decir, que hasta el Cardenismo (1934-1940), México vivió una militarización donde el poder militar imperaba sobre el civil. No obstante, esto cambió radicalmente, con la institucionalización, la modernización y la profesionalización de las fuerzas armadas en ese periodo. En pocas palabras, cuando el ejército fue lealmente institucional al Estado y no por conveniencia o afinidad personal a su comandante en jefe como lo fue durante todo el siglo XIX. La prueba máxima de este cambio es la supremacía del poder civil sobre el militar: elemento fundamental para el desarrollo de la democracia.
Por ello, la fundación de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) en 1937 tiene un significado mayor que un simple cambio de nombre (de Secretaría de Guerra y Marina); implica, de fondo, una nueva doctrina militar: una nueva manera de entender y ser militares. Esto ayuda a entender por qué treinta años después de su fundación, al desbordarse el Río Pánuco por el paso del huracán Inés en 1967, fue justamente a la SEDENA a quien se le instruyó ayudar a la población civil en el desastre y por qué se convirtió y sigue siendo en un elemento identitario para las y los militares mexicanos. El plan DN-III-E es, al fin de cuentas, un reflejo de sí mismos y parte integral de su nueva visión como fuerzas armadas: defender y asistir a la población.
El Sistema Nacional de Protección Civil y el FONDEN
Así, el Plan DN-III-E, desde su creación, funcionó como la única herramienta del Gobierno Mexicano para hacer frente a los daños ocasionados por fenómenos naturales, principalmente para brindar ayuda humanitaria a la población. Sin embargo, esto cambió en la década de los ochentas cuando los sismos del 19 y 20 de septiembre, con magnitud de 8.1 y 7.3 respectivamente, causaron enormes daños en varios estados de la República, principalmente en la Ciudad de México. Entre ellos más de 6 mil fallecimientos y casi 900 mil personas con viviendas afectadas.
De acuerdo al Centro de Prevención de Desastres, los daños fueron estimados en más de 8 mil millones de dólares, al tipo de cambio de 2010, de los cuales más del 80 por ciento representó daños y afectaciones a infraestructura operativa, mientras que el 13 por ciento restante se estimó en la disrupción en las cadenas de producción, el gasto no programado en rehabilitación temporal, entre otros. Además, 1,700 escuelas sufrieron daños y al menos el 30 por ciento de la capacidad hospitalaria de la Ciudad de México resultó perdida. De esta forma, los sismos de 1985 pusieron en la agenda política la necesidad de desarrollar una mejor capacidad para hacer frente a los desastres en el país.
Después de los sismos, el Gobierno de Miguel de la Madrid creó la Comisión Nacional para la Reconstrucción como una medida inicial para responder a la creciente exigencia de la población civil ante la inexistencia de un sistema que diera atención oportuna a los damnificados. Dicha comisión, necesitaba establecer los mecanismos y reglas generales de funcionamiento bajo las cuales estaría operando, y que servirían para atender a la población de una mejor forma en los desastres futuros.
Así, el 6 de mayo de 1986 se publica en el Diario Oficial de la Federación un estudio relativo a la protección civil que sentó las bases para la creación del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC). Este se define como un sistema coordinado en el que las dependencias federales de la administración pública, en conjunto con los tres órdenes de gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil, participan en el desarrollo e implementación de políticas, procedimientos y métodos a favor de la protección de los individuos y la sociedad en caso de desastres, previniendo la pérdida de vidas, la destrucción de la propiedad, los daños a la naturaleza y la interrupción de los servicios públicos estratégicos.
Bajo este nuevo esquema, encabezado y coordinado por la Secretaría de Gobernación, se gestionan los mecanismos y políticas para la gestión de desastres y la recuperación posterior. Está integrado por el Consejo Nacional de Protección Civil (CNPC), el Comité Nacional de Emergencias y Desastres de Protección Civil (CNEDPC) y la Coordinación General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación (CNCPSG).
De esta forma, el SINAPROC estableció formalmente una estructura institucional multidisciplinaria para la atención de desastres que, entre otras tareas, coordina las acciones que cada dependencia lleva a cabo durante la fase de respuesta. Dicha estructura, incluye a la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina como parte de las instituciones participantes, quienes realizan labores de atención a las emergencias a través del Plan DN-III-E y el Plan General de Auxilio a la Población Civil (Plan Marina), respectivamente.
La estructura planteada por el SINAPROC fue apuntalada posteriormente con la promulgación de la Ley General de Protección Civil, emitida en junio de 2012, que establece en su artículo 21 que en caso de emergencia debe darse aviso a dichas instituciones para que gestionen sus respectivos programas.
La situación actual de la gestión de desastres y el papel del Plan DN-III-E
La participación de las Fuerzas Armadas en el actual sistema de atención a desastres sin duda resulta relevante en tanto que fortalece la capacidad de respuesta rápida del Estado gracias a la capacidad de éstas para desplegarse en poco tiempo y su presencia a lo largo de todo el territorio nacional; sin embargo, se trata de un sistema que también presenta algunas desventajas. Entre ellas, se trata de un esquema centralizado y vertical de respuesta que, contrario a lo que se ha acordado en documentos internacionales como el Marco Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, y que en principio ha sido incluido en la Ley General de Protección Civil y en el SINAPROC, limita seriamente la participación de otros dependencias gubernamentales, pero principalmente la de actores no gubernamentales y de carácter civil en la respuesta y recuperación ante una emergencia. Pero sobre todo, prácticamente no deja lugar a la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones en la salvaguarda y recuperación de su propia comunidad.
Por su parte, el SINAPROC pretende, como ya se mencionó, integrar el trabajo de un importante número de dependencias estatales y gestionar los recursos financieros y materiales en favor de una respuesta eficaz, mientras que el ahora extinto FONDEN lo dotaba de autonomía financiera.
En ese sentido, vemos aquí un intento por integrar dos sistemas, uno centralizado y otro en principio horizontal, que en la práctica ha significado una serie de desventajas y complicaciones, principalmente derivadas de la confluencia de dos sistemas de gestión de desastres relativamente opuestos. Asimismo, el carácter centralizado de los planes DN-III-E y Marina implican que las decisiones recaen principalmente en el poder ejecutivo, en su papel de Comandante Supremo, y en la Secretaría de Gobernación, que en muchas ocasiones se ha visto que, más que responder a las necesidades de la emergencia misma, son resultado de estrategias de carácter más bien político. Se trata, entonces, de dos sistemas con capacidades y recursos propios, tomando en cuenta que en el SINAPROC cada institución puede derivar parte de sus propios recursos para la atención de la emergencia.
Finalmente, la aparente autonomía de los programas castrenses basada en la capacidad instalada de las instituciones militares, resulta incierta en algunos aspectos puesto que existe poca colaboración interinstitucional entre éstas y otros actores que también llevan a cabo tareas en temas de gestión de riesgos para sectores especializados, por ejemplo el Instituto Nacional de Antropología e Historia y la protección del patrimonio cultural en emergencias a niveles subnacionales.
El reto del Plan a futuro
La participación de las Fuerzas Armadas en la gestión de los desastres, a través de sus respectivos programas, es ciertamente una herramienta que fortalece el actual sistema mexicano, principalmente a través de la distribución de ayuda humanitaria a la población en caso necesario. Sin embargo, la tendencia a nivel mundial busca darle mayor peso a la ciudadanía y a los organismos de carácter civil en la atención de estas situaciones, a través de la descentralización de los sistemas gubernamentales, y la creación de estructuras horizontales, factor que hasta ahora no se ha logrado del todo en México.
Siguiendo esa línea, el reto para el SINAPROC, pero en especial para los planes de atención a la ciudadanía desde las Fuerzas Armadas, será cambiar la forma en la que se atienden las emergencias, buscando mayor colaboración y apertura hacia otros actores y figuras especializadas, para transitar de un sistema de tipo “comando y control” como sucede en un entorno militar, a un sistema de coordinación y delegación de tareas, como lo plantea el Marco de Acción de Sendai. Valdría la pena, quizá, echar mano de ejemplos de otros países, como es el caso de Chile que también incorpora a las fuerzas armadas dentro del aparato gubernamental para responder ante las emergencias, pero desde una visión de apoyo a otras dependencias.
Por último, este nuevo modelo de protección civil y atención a desastres naturales también significaría una evolución positiva para las relaciones civiles-militares. Ante todo, el reto de las Fuerzas Armadas es incrementar la colaboración con las instituciones civiles, promover la horizontalidad y sumar los esfuerzos para adaptarse mejor a las nuevas amenazas que el cambio climático y los continuos desastres traerán para nuestro país.
[1] Maestro en Riesgo, Desastres y Resiliencia por la University College de Londres. Licenciado en Restauración de Bienes Culturales. Twitter @Davit00 de @Cerebros_Fuga
[2] Maestro en Estrategia y Seguridad Aplicadas por la Universidad de Exeter (UK) y Licenciado en Historia. Profesor de la UNAM y la Universidad Anáhuac. Twitter @dc_santander de @Cerebros_Fuga
