Retórica jurídica y correlación de fuerzas: los derechos indígenas

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Ceremonia indígena

Federico Anaya-Gallardo

Una de las paradojas de la metrópoli mexicana es que Casa Lamm, una institución privada alojada en un palacete porfiriano de la Colonia Roma, haya cobijado durante ya muchos años, en asociación con La Jornada, un Foro Político en el que se discute semanalmente a México y el mundo actual. Lo organiza Ángel Guerra Cabrera, veterano de la lucha contra Batista en Cuba, analista político y docente. El pasado 23 de abril de 2018, el Foro invitó a los compañeros Pablo Yanes Rizo, Consuelo Sánchez Rodríguez y Víctor Toledo para discutir los derechos indígenas consagrados en la nueva Constitución de la “Cdmx”. El viejo Distrito Federal, hoy Ciudad de México, era una de las pocas entidades federativas que no había legislado en materia de derechos indígenas –pese a que las leyes estaduales en la materia empezaron a aprobarse desde principios de los años 1990’s. ¡Hace casi 30 años! Importa recordar el complejo contexto de esa ya vieja oleada legislativa. Propongo verla no sólo con ojos de abogado, sino como evolución política y social.

1988. La derrota PRI en la contienda por la Presidencia y el fraude electoral para asegurar el ascenso al poder de su candidato Salinas de Gortari, impusieron al viejo régimen una alianza con la tradicional oposición de Derechas, el PAN. Entre las concesiones al programa panista destacaba el reconocimiento jurídico de las iglesias y el cierre de la reforma agraria. Ambos asuntos requirieron una reforma constitucional que se dio en 1991-1992, al inicio de la segunda mitad del sexenio. El PRI salinista ganaba seguridad. Al tiempo que se procesaban las contra-reformas agraria y eclesiástica, el coordinador de la bancada panista en San Lázaro, Diego Fernández de Cevallos, declaró en la tribuna que “nadie podría beneficiarse con escudriñar papeles que nada dicen y menos significan; la bancada panista acepta que se destruyan esos míticos papeles.” Así se aprobó la destrucción de los paquetes electorales de 1988. Quid pro quo.

1989. Pero en aquel paquete de reformas a la carta magna había otra cosa. Se amplió el Artículo 4º para declarar que “la Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”. De allí vino nuestra primera oleada de leyes en materia indígena. Este tema no era parte de la agenda conservadora, sino otro quid pro quo del presidente Salinas. ¿Con quién? Con el campesinado. La contra-reforma al Artículo 27 para cerrar el reparto agrario se balanceó con la aparición constitucional de los derechos de los pueblos indígenas –un asunto que había empezado a destacar en las luchas agrarias desde al menos la década de los 1960’s. También se eliminó el control del partido oficial en el sector agrario. (Hoy ya nadie se acuerda que el PRI, vía la CNC, era efectivamente parte del gobierno como primera instancia administrativa en todos los asuntos campesinos, a través de la Liga de Comunidades Agrarias en cada entidad federativa.) En lugar del “aparato” cenecista se crearon la Procuraduría Agraria y una red de tribunales agrarios autónomos frente a la Presidencia. No fue casualidad que el primer procurador agrario fuera Arturo Warman, uno de los fundadores de la nueva antropología mexicana. El nuevo ambiente institucional benefició a movimientos y organizaciones campesinas no tradicionales que habían florecido a partir de 1970 (cooperativas, uniones de ejidos, uniones de crédito, etcétera) y las que siempre se habían rehusado a afiliarse al PRI. Muchos de estos nuevos actores sociales habían surgido de los pueblos originarios. Entre las más famosas: la Unión de Uniones en Lacandonia y la Unión de Comunidades Indígenas de la Zona Norte del Itsmo (Ucizoni) en Tehuantepec. Para ellos, la declaración general del nuevo Artículo 4º Constitucional representaba una nueva protección para sus tierras. La administración salinista había asegurado desde septiembre de 1990 –un año antes de la contra-reforma al Artículo 27 Constitucional– la ratificación senatorial del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales de 1989. Es decir, los campesinos indígenas habían cobrado por adelantado una parte del arreglo parlamentario de 1992.

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Lo anterior nos da una idea de la complejidad social del bloque de constitucionalidad mexicano. En 1992, al tiempo que se cerraba el reparto agrario se incluyó institucionalmente a un actor olvidado en el arreglo priísta tradicional, los pueblos indígenas, quienes son algo más que campesinos. Estos, que siguen siendo parte importante del campesinado, reforzaron las defensas constitucionales e internacionales de sus tierras. No se trataba de promesas retóricas y formalismos jurídicos (aunque es probable que diputados panistas como el Jefe Diego así lo hayan creído). Por ejemplo, durante la década siguiente, los Wixaritari de la región de confluencia de Jalisco, Zacatecas, Durango y Nayarit, a través de varios juicios agrarios y una demanda ante la OIT lograron recuperar tierras de una extensión equivalente a la del estado libre y soberano de Colima.

1994. La rebelión del Año Nuevo en Chiapas. Cuando el EZLN decidió subrayar el carácter indígena de su proceso, la cuestión de los derechos de los pueblos orginarios no sólo se puso de moda, sino que las élites criollas que habían dejado pasar el Convenio 169 OIT y la reforma al Artículo 4º cayeron en cuenta que la lógica constitucional de esas decisiones llevaba necesariamente a reconocer (a) el derecho a la autodeterminación y (b) el derecho al territorio –que es algo más grande que el acceso a la tierra. Lo más importante: el neozapatismo nos recordó que la alternativa a la vía constitucional es el recurso a las armas. Todo esto explica por qué el gobierno federal zigzagueó entre el diálogo y la guerra de baja intensidad durante seis largos años. En buena lógica constitucional, los Acuerdos de San Andrés Sac’amchén de 1996 eran el paso siguiente de lo ya aceptado en 1992 en el parlamento federal. Por eso hasta el senador panista de la Cocopa, Luis H. Álvarez, apoyaba los acuerdos. No sólo eso: el PAN atinó al señalar que tanto autodeterminación como territorio podían abordarse constitucionalmente a través de gobiernos locales democráticamente electos y autónomos para establecer “cartas municipales”.

2001. Pero lo último implicaba reconocer la primacía de lo público. Es decir, iba en contra de las “reformas estructurales” en materia económica que buscaban desestructurar el Estado para “facilitar” la acción libre del mercado. Por tanto, todo quedó a la mitad del camino. Primero, la administración Zedillo se retractó de su firma en San Andrés Sac’amchén. Después, la administración Fox, apoyada por todas las fracciones parlamentarias en el Senado, aprobó en 2001-2002 una reforma constitucional edulcorada. Ante esto, el EZLN se retiró a sus territorios y empezó a ejercer la autonomía política de facto. En eso sigue, pero, de hecho, los neozapatistas no fueron originales. Desde 1995 las policías comunitarias de las regiones indias de Guerrero estaban haciendo lo mismo y en 1998 se estructuraron como un Sistema Comunitario de Seguridad, Impartición de Justicia y Reeducación. Pese a todo, han ganado: desde la primera década de este siglo el derecho a formar policías comunitarias fue reconocido por la legislatura de Chilpancingo. En Oaxaca, la élite comercial y burocrática había concedido reformas constitucionales y legales muy generosas para asegurar la lealtad de cientos de municipios indígenas a la institucionalidad general. En 2011, el municipio michoacano de Cherán asumió la responsabilidad de su seguridad pública y expulsó a toda otra autoridad. Desde entonces, la legislatura en Morelia ha reconocido el derecho de los municipios indígenas al autogobierno vía sus usos y costumbres.

2011. Este año no sólo nos trajo Cherán, sino la reforma constitucional en derechos humanos. Lo más importante de esta última es que incorporó dentro del bloque de constitucionalidad todos los tratados internacionales. ¿Qué une la ratificación del Convenio 169 OIT en 1990 y esta última gran reforma? La emergencia política y militar de actores políticos indígenas. Cherán y el nuevo Artículo 1º Constitucional no se dieron paralelamente por casualidad.

Luis Ramírez Trejo, en Desinformémonos, ha dicho que en Cherán están inventando lo imposible. (https://desinformemonos.org/cheran-cinco-anos-inventando-lo-imposible/) Es verdad, pero también lo es que están ejerciendo sus derechos constitucionales. Por eso, en 2014, cuando las autoridades autónomas de Cherán interpusieron una controversia constitucional, pese a no ser un ayuntamiento “reconocido” legalmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación les admitió el recurso. Importa recordar el argumento de la entonces ministra Olga Sánchez Cordero: “El derecho a la autodeterminación del pueblo indígena fue determinante para que ellos pudieran empezar a poner orden en su municipio, proteger sus bienes naturales y resguardarse frente a la delincuencia organizada; ello, a través de sus propios representantes conforme a sus usos y costumbres que tuvieron que recuperar.” (http://www.jornada.unam.mx/2014/05/27/politica/010n1pol) Veamos cómo se aplica en la praxis judicial el Convenio 169 OIT y el nuevo bloque ampliado de constitucionalidad. Los autónomos de Cherán son sujeto público de derecho y autoridad política en igualdad con todos los demás municipios “constitucionales”.

2018. Vuelvo a la Casa Lamm y a la conferencia de Yanes, Sánchez y Toledo. Los ponentes destacaron los avances de la nueva Constitución de la Ciudad de México. La ya antigua (1992) declaración federal de “composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas” se detalla señalando que esa entidad federativa “es intercultural, tiene una composición plurilingüe, pluriétnica y pluricultural sustentada en sus habitantes; sus pueblos y barrios originarios históricamente asentados en su territorio y en sus comunidades indígenas residentes.” (Artículo 2.1.) Lo anterior amplía los derechos de los pueblos originarios del antiguo Anáhuac a las comunidades indígenas que llegaron a la capital federal desde toda la República. Extrañamente, los derechos indígenas no se incluyeron en el Título Segundo o Carta de Derechos, sino como el Capítulo VII (Ciudad Pluricultural) del Título Quinto (Distribución del Poder). Esto se explica porque “en la Ciudad de México los sujetos de los derechos de los pueblos indígenas son los pueblos y barrios originarios históricamente asentados en sus territorios y las comunidades indígenas residentes” (Artículo 57) y porque “las formas de organización político administrativas, incluyendo a las autoridades tradicionales y representantes de los pueblos y barrios originarios, serán elegidas de acuerdo con sus propios sistemas normativos y procedimientos, y son reconocidos en el ejercicio de sus funciones por las autoridades de la Ciudad de México”. (Artículo 59.B.7.) De hecho, se prohíbe la intervención de otras autoridades en el ejercicio de la autonomía: “Ninguna autoridad podrá decidir las formas internas de convivencia y organización, económica, política y cultural, de los pueblos y comunidades indígenas; ni en sus formas de organización política y administrativa que los pueblos se den de acuerdo a sus tradiciones”. (Artículo 59.B.6.)

Consuelo Sánchez aclaró que estos y otros avances sólo fueron posibles debido a la organización de las comunidades y a la presión de los constituyentes de Morena –pues la iniciativa de Constitución de Mancera era muy tímida en este tema. Víctor Toledo destacó que los artículos 57 y 59 implican reconocer a los pueblos indígenas en la Ciudad de México (originarios y residentes) como sujetos públicos de derecho, lo que es verdad. No hay que esperar, como en Cherán, a que una decisión de la Suprema Corte lo aclare. También es cierto que la manera detallada y clara en que se otorga el reconocimiento en el Artículo 59 fortalece políticamente a los pueblos. Pero ello no significa que todo esté ya ganado. Pablo Yanes insistió en la implementación legislativa –que apenas empezará el próximo septiembre de 2018 cuando se instale la I Legislatura del Congreso de la Ciudad de México.

Coda potosina. Aparte de las leyes secundarias, la Ciudad de México tiene frente a sí el reto de la implementación administrativa. Aunque hoy día los chilangos estamos justamente orgullosos de nuestros avances constitucionales, la verdad es que el proceso que llevó de ratificar el Convenio 169 OIT en 1990 a la Constitución Cdmx 2017 ni fue fácil ni ha terminado. Recordemos que en 1991 San Luis Potosí fue de los primeros estados en reconocer constitucionalmente su pluriculturalidad y que, en 2003, ¡hace quince años!, incluyó en el Artículo 9 fracción VI de su carta magna lo siguiente: “El Estado otorga a las comunidades indígenas la calidad de sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. De hecho, el sistema judicial potosino ha tenido desde siempre jueces comunitarios que, en muchas regiones, podrían ser considerados juzgadores indígenas. Por eso no es de extrañar que en 2001-2002 la entidad potosina haya sido una de las que votó en contra de la reforma constitucional federal que traicionó los Acuerdos de San Andrés Sac’amchén. Y sin embargo, es de suyo evidente que San Luis Potosí no ha resuelto sus problemas de injusticia frente a sus pueblos originarios y migrantes. Constituciones y leyes pueden ser magníficas, pero de nada sirven sin pueblos organizados y burócratas insurgentes que las utilicen para seguir avanzando.

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