¿Qué dice el transitorio? Autor: Federico Anaya Gallardo

Para cuando estas líneas lleguen a tus ojos, lectora, acaso ya haya terminado el debate en el Senado de la República acerca de la reforma constitucional sobre la Guardia Nacional que nos tuvo a todos colgados de las pantallas de streaming parlamentario la semana del 19 al 25 de septiembre de 2022. (Terminó en el Senado a las 10:30 de la noche del 4 de octubre, pero ahora regresa el debate a la cámara baja.) Para lo que quiero comentarte hoy, el resultado final es indiferente. La semana pasada te explicaba la diferencia entre esta reforma y la que modificó cuatro leyes ordinarias sobre la Guardia Nacional (GN). Las leyes ordinarias asumen que la GN es una fuerza armada permanente especializada en materia de seguridad pública. La GN está anclada en el vigente Artículo 21 Constitucional –que subraya la cuestión de la naturaleza y el mando civil de la GN.

El régimen mixto aprobado en las leyes ordinarias en 2022 asegura el mando civil, pues táctica y estrategia quedan a cargo de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC), más allá de que la administración y sistema de rangos y recompensas se hayan mandado a la Sedena. La cuestión de la “naturaleza” nos queda pendiente. En RompevientoTV he argumentado que todas y todos tenemos una idea falsa acerca de la diferencia entre el “estado” militar y el civil. (Liga 1.) Aún nos tardaremos en entender que un funcionario público militar es exactamente lo mismo que un funcionario público civil y que ambos deben estar sujetos a la ley y al más despiadado escrutinio público.

Como aún operamos creyendo que los militares son “distintos”, peor: como los militares aún operan asumiéndose “distintos” de nosotros (los civiles), esta cuestión de la “naturaleza” nos seguirá atormentando. Para empezar a superarla te propongo fijar la atención en lo material. ¿Para qué queremos fuerzas armadas? ¿Qué deben hacer esos funcionarios de uniformes verdes, negros y grises? Y… ¿cómo se refleja lo anterior en la estructura administrativa que organizamos?

Primero, veamos lo que hay.

Como las misiones tradicionales de las fuerzas armadas mexicanas son (1) defensa exterior y (2) defensa interior, las dos secretarías militares se organizaron territorialmente. Esto es de lo más interesante.

La Sedena tiene hoy en día 48 zonas militares (ZM) que luego se agrupan en 12 regiones militares (RM). Hasta los 1990, la tendencia era que hubiese una ZM por cada estado de la Federación –y no había regiones. Esta organización, por cierto, nunca ha cuadrado con el venerable Artículo 129 Constitucional, que ordena con dureza que en tiempos de paz solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes… ¿Cómo le dimos la vuelta? Estableciendo en cada estado un castillo federal (el cuartel de la ZM) y… volteando a otro lado. Podríamos, con el corrido, preguntarle a los gobiernos estaduales de los últimos cien años: ¿“Ya no se acuerdan, valientes…” que el Plan de Agua Prieta (1920) triunfó porque el presidente metió tropas federales en Sonora sin el acuerdo de la Legislatura de Hermosillo?

Por su parte, la Semar tiene 24 zonas navales (ZN) agrupadas en 13 regiones navales (RM), cinco en el Golfo-Caribe y ocho en el Pacífico. La Armada sostiene dos fuerzas navales, una a Oriente (Circuncaribe) y otra a Occidente (Pacífico). Las ZN están ancladas a los puertos adonde se establece su comando. En este caso, nunca se ha violentado el sempiterno Artículo 129 Constitucional, aunque nuestros castillos navales y nuestras flotillas hayan sido siempre humildes.

Aquí aparece un tema relevante, que sería bueno pedirle a nuestras burocracias doradas en las Torres de Marfil que estudien con detalle: ¿desde cuándo y por qué se han multiplicado las zonas militares y navales? Mi hipótesis es que, en el caso del Ejército primero se multiplicaron por la necesidad de enfrentar a enemigos internos (primero en Veracruz y Guerrero, luego en Chiapas). Pero las últimas adiciones indican que algunas nuevas zonas militares nacen de la necesidad de atender la función de seguridad pública: 41ZM (Puerto Vallarta, Jalisco); 42ZM (Parral, Chihuahua); 43ZM (Apatzingán, Michoacán); 45ZM (Nogales, Sonora); 47ZM (Piedras Negras, Coahuila); y 48ZM (Victoria, Tamaulipas).

Y esto nos regresa al problema central. Dado que nuestras fuerzas armadas no se requieren para repeler invasiones extranjeras y no las deseamos usar para reprimir “enemigos internos del Estado”, entonces debemos aceptar que han de realizar funciones de protección civil y de seguridad pública. De la primera nueva función (que Todomundo acepta que realicen los militares, pese a que viola el venerable Artículo 129 Constitucional) sólo diré que sería interesante ver una territorialización de nuestras fuerzas armadas de acuerdo a los tipos de riesgo en cada parte de la geografía (zonas sísmicas, zonas de huracanes, zonas áridas, zonas propensas a epidemias). Y hago esta anotación, lectora, porque es OBVIO que al atender esta función nuestras fuerzas armadas deberán coordinarse con autoridades civiles, municipales, estaduales y federales que atienden los ramos de construcción, comunicaciones, hidrología, salud y un largo etcétera –lo que no significa que estaremos “militarizando” esos rubros administrativos.

Sobre la función de seguridad pública, en la reforma constitucional de 2019 se definió que estaría a cargo (a nivel federal) de una nueva fuerza armada –llamada GN. Cuando se aprobó esa reforma, el Congreso General y las Legislaturas estaduales ya conocían la estrategia nacional de seguridad de la Administración López Obrador y que la misma implicaba un despliegue territorial de la GN en 266 coordinaciones. También sabían que en cada una de esas coordinaciones se instalarían mesas de paz y seguridad con todas las autoridades involucradas (la mayoría civiles) y representantes de la sociedad civil.

Como en 2019 apenas se estaba creando la GN, se entendía que durante un periodo sería necesario que el Ejército y la Armada reforzaran esas tareas. A esto se refiere una nota del 3 de diciembre de 2018 publicada por NTR Zacatecas –un periódico aliado de Reforma y El Financiero: “El nuevo Gobierno federal definió las corporaciones militares y civiles que estarán al frente del combate al crimen en las primeras 150 coordinaciones territoriales. / De acuerdo con un mapa que circuló entre las Coordinaciones del Gobierno federal y funcionarios de Gobiernos estatales, se trata de un despliegue de 35 mil 745 efectivos. / El documento refiere que los elementos del Ejército estarán desplegados directamente en 79 coordinaciones, es decir, en el 53 por ciento del total. / Unas 47 coordinaciones estarán a cargo de la Policía Militar, 18 de la Policía Naval y sólo seis de la Policía Federal, justo las tres corporaciones con las que se pretende integrar la Guardia Nacional propuesta por el Presidente Andrés Manuel López Obrador.” (Liga 2.)

Aquí aparece la necesidad material del artículo quinto transitorio de la reforma constitucional de 2019. Vale la pena citarlo: “Quinto. Durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto [26 de Marzo de 2019], en tanto la GuardiaNacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. / El Ejecutivo Federal incluirá un apartado sobre el uso de la facultad anterior en la presentación del informe a que se hace referencia en la fracción IV del artículo 76.” (Liga 3.)

En diciembre de 2018 NTR Zacatecas reportaba que los elementos originales de la GN sólo cubrían 47% de las primeras 150 coordinaciones territoriales de seguridad. El Ejército debió hacerse cargo del 53% restante. El quinto transitorio establecía el marco constitucional para la transición a una cobertura de 100% por parte de la GN. Hoy en día, la GN tiene 105 mil elementos propios y capacitados como guardias nacionales. Tres veces más que los elementos del Ejército que la reforzaron justo al inicio de esta Administración (35 mil). Es necesario revisar cómo ha evolucionado la cobertura en los últimos cuatro años. Debería ir bajando el involucramiento de tropa del Ejército y de la Armada y aumentando la cobertura de GN. Igualmente, hay que preguntar qué políticas públicas hay para asegurar que el personal capacitado como guardia nacional permanezca en esa fuerza armada asegurando su profesionalización policial.

Espero que con lo anterior entendamos mejor de qué trata la “reforma de transitorio”. Ahora podemos afirmar que, cuando el caballero representando Zacatecas en el Senado asegura que no aprobar más años en el transitorio implicaría dejar en desprotección a la sociedad frente a la delincuencia, el senador Ricardo Monreal Ávila está confesando que no ha entendido ni lo que estamos debatiendo ni lo que se ha avanzado en la organización de la GN. (Ve su discurso, especialmente en minutos 1:39:40 a 1:41:30 de la sesión senatorial del 21 de septiembre de 2022, Liga 4.)

El verdadero debate está en otro lado: En realidad no necesitaríamos discutir reformas constitucionales ad-hoc ni excepciones temporales. Hay que reconocer que (1) la seguridad pública es una de las misiones de nuestras fuerzas armadas; (2) que está encargada en principio a la Guardia Nacional; pero (3) a esta tarea pueden (y deben) sumarse las otras fuerzas armadas cuando –ahora sí– se presente una situación excepcional; y (4) que todas las fuerzas armadas (hay cuatro) deben estar siempre bajo el mando y conducción de las autoridades civiles.

El Senado acaba de aprobar ayer en la noche que por cinco años más (hasta marzo de 2028) la Presidencia pueda disponer de Ejército, Armada y Fuerza Aérea para reforzar a la Guardia Nacional en sus tareas. Se modificó la minuta enviada por las y los diputados, agregando que la comisión bicameral revise semestralmente el avance de los trabajos de seguridad pública para dictaminar (en sede legislativa) cuándo y en qué estados ya es posible dejar esa función solamente en manos de las y los guardias nacionales. Este arreglo es razonable, porque con un estado de fuerza de 105 mil elementos y 266 unidades territoriales ya formadas; ya es concebible el retiro ordenado de la tropa de las otras tres fuerzas armadas.

Ligas usadas en este texto:

Liga 1:
https://www.rompeviento.tv/la-cuestion-del-estado/

Liga 2:
https://ntrzacatecas.com/2018/12/03/concentra-sedena-79-coordinaciones/

Liga 3:
https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_235_26mar19.pdf

Liga 4:
https://www.youtube.com/watch?v=s0QkPbeP12M

Federico Anaya-Gallardo
Federico Anaya-Gallardo

Abogado y politólogo. Defensor de derechos humanos. Ha trabajado en Chiapas, San Luis Potosí y Ciudad de México. Correo electrónico: agallardof@hotmail.com

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