Federico Anaya-Gallardo
A la vista de los riesgos institucionales que puede traer el impeachment (véanse los sonados casos de Honduras 2009, Paraguay 2012, Guatemala 2015 y Brasil 2016) extraña que Andrés Manuel López Obrador insista en modificar la Constitución mexicana para hacer responsable al titular de la Presidencia de actos inconstitucionales o ilegales durante su mandato. A ojos de los profanos en Derecho, parecería incluso una necedad. ¿No sufrió él mismo del abuso de ese tipo de procedimientos cuando fue Jefe de Gobierno del Distrito Federal, hoy Ciudad de México? La insistencia del candidato presidencial de Morena en este punto suena suicida. Pero es congruente porque, como hemos discutido antes, López Obrador es un liberal serio. Tan serio, que en este tema le corrige la plana al mismo liberalismo “puro” del siglo XIX.
La Constitución de 1857 diseñó una república con un poder legislativo muy poderoso, unicameral (sin Senado), que debería controlar los abusos de la Presidencia. Entre las razones de Ignacio Comonfort para dar un auto-golpe de Estado en 1858 estaba la debilidad de la presidencia. (Sigo en esto a Carmen Vázquez Mantecón en sus reflexiones generales de Santa Anna y la Encrucijada del Estado, FCE, 1986.) Paradójicamente, las guerras de Reforma (1858-1861) y de Intervención (1862-1867) fortalecieron de facto al poder ejecutivo federal, pues el Congreso dejó de funcionar y el presidente Juárez actuó por varios años con facultades extraordinarias. Con todo, el diseño parlamentarista de 1857 permanecía, tanto en la carta magna federal como en las de los estados. Por ejemplo, en San Luis Potosí, la II Legislatura (1867-1869) sometió al gobernador juarista Juan Bustamante (electo para el periodo 1867-1871) a tres juicios en dos años. En el primero (1868) la votación final del impeachment quedó empatada dos veces, por lo que se declaró absuelto al gobernador. En el segundo (1869) la Legislatura acusó al gobernador de conspirar para levantarse en armas contra ella, lo destituyó y lo entregó a un juez penal para que lo procesara. El juez se declaró incompetente y el gobernador Bustamante, ahora sí, organizó una fuerza armada para atacar a los legisladores. La Legislatura volvió a acusarle (1869). Eventualmente, el presidente Juárez y el ejército federal debieron intervenir para asegurar que los potosinos convocasen a nuevas elecciones.
Con experiencias de inestabilidad como la potosina, no es de extrañar que en la práctica se procurase proteger la investidura presidencial. De hecho, la Constitución de 1857 preveía que el Presidente de la República no podía ser acusado, durante su periodo de gobierno, por delitos comunes. Sólo había cuatro excepciones: la “traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común”. Por supuesto, aunque a los presidentes Juárez y Lerdo de tejada se les acusó de defraudar la voluntad popular en las urnas, nunca se inició proceso contra ellos en la Legislatura. Sólo una persona fue acusada bajo esta norma: Manuel González (presidente entre 1880-1884) y sólo después de haber dejado la silla presidencial. La cámara de diputados, erigida en “gran jurado” (expresión del Artículo 104 Constitucional para el jurado de acusación) decidió –al parecer luego de varios años de debate– que no había elementos para acusar al ex presidente. Cuando Díaz se consolidó como dictador, obviamente disminuyó la probabilidad de un proceso contra el presidente.
La Constitución de 1917 corrigió el “defecto” parlamentarista de su antecesora. No sólo dejó a la Legislatura dividida en dos cámaras (lo que la debilita), sino que redujo las causales por las cuales se podría acusar a un presidente. En cuanto a delitos comunes eliminó la violación expresa de la Constitución y el ataque a la libertad electoral. Y por lo que toca a los “delitos oficiales” o de carácter político, lo volvió a dejar fuera. Pedro Salmerón Sanginés ha señalado con razón que el gran consenso orgánico del Constituyente de 1917 era fortalecer la Presidencia, tanto para darle estabilidad política al país (el afán desde Comonfort hasta Díaz) como para asegurar un brazo ejecutor eficaz para los derechos sociales de los artículos 27 y 123. Pero, precisamente porque la Presidencia se volvería el ariete revolucionario contra la injusticia social, en nuestro país se eliminó definitivamente la posibilidad del impeachment al presidente.
Al mismo tiempo que se fortalecía así al poder presidencial, se debilitaba a los gobernadores: estos sí son sujetos de impeachment, juicio político o acusación por “delitos oficiales”. ¡Tanto en su propio estado como a nivel federal! Así, si un presidente tiene problemas con un gobernador puede procurar su impeachment o ante la legislatura estadual o ante la cámara de diputados federal –según adónde pueda cabildear la mayoría necesaria. Varias de las “destituciones” de gobernadores en los 1920s y 1930s que ayudaron a forjar la presidencia imperial mexicana usaron este mecanismo. Los abusos centralistas del impeachment contra gobernadores lo hicieron impopular. Por otra parte, para los años 1970s, el señorpresidente no deseaba tener que agradecer a ninguna mayoría de diputados la “decapitación” de un gobernador insumiso. A Biebrich, gobernador de Sonora, se le orilló a la renuncia en 1975. A Zárate, gobernador de Oaxaca, en 1977.
En los casos sonorense y oaxaqueño que he citado, sin embargo, corrió sangre ciudadana. La inestabilidad provocada por gobernadores incompetentes y represores podía y debía haber sido atendida constitucionalmente. Para eso existe el impeachment. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de 1982 recogió en su artículo 7 entre los ocho delitos “oficiales” (o causales de juicio político) el ataque a las instituciones democráticas (fracción I); el ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal (fracción II) y las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales (fracción III) aparte, por supuesto, del ataque a la libertad de sufragio. Ningun gobernante ha sido procesado y menos condenado por esta ley.
Precisamente contra esta impunidad es que Andrés Manuel recupera la vieja idea de que todos los servidores públicos, empezando por el presidente, sean responsables de todos sus actos frente al resto de los poderes. No importa que el funcionario esté en ejercicio de su mandato. Precisamente en ese momento es cuando es más urgente poderle llamar a cuentas. Esta propuesta debería tranquilizar a quienes temen que un candidato popular como él se vuelva “incontrolable” una vez en el poder. Pero pocos han reparado en la propuesta y menos, en su antecedente.
En diciembre de 2000, el recién investido Jefe de Gobierno López Obrador envió a la Legislatura del DF la más importante iniciativa de ley de su periodo. Proponía una nueva Ley de Participación Ciudadana. La misma incluía un sistema de revocación de mandato que fortalecía al poder legislativo. Desde 1998 (y hasta nuestros días) el DF/Cdmx cuenta con comités y asambleas vecinales en unos 1400 barrios, colonias y pueblos. La iniciativa obradorista de 2000 proponía que en cada una de esas unidades territoriales se estableciese también un comité de vigilancia que pudiese acceder a información detallada del gobierno central. A partir de esa información, estos comités de vigilancia evaluarían el trabajo del titular del poder ejecutivo y, si consideraban que era malo, podrían pedir a la Asamblea Legislativa que se convocase a un voto de censura en contra del Jefe de Gobierno. Por supuesto, el funcionario acusado podría presentar su defensa ante la Legislatura. Se trataba de ligar el impeachment a una evaluación ciudadana y procesarlo dentro del parlamento para fortalecer a este cuerpo.
¿Qué ocurrió con esta iniciativa? Las y los diputados de la II Legislatura de la ALDF (2000-2003) la congelaron. Lo más extraño es que en esa legislatura López Obrador no tenía mayoría. Los partidos de la derecha (PAN y PRI) controlaban dos tercios de la diputación, así que hubiesen podido aceptar el impeachment propuesto y luego usar el mecanismo en contra de su proponente. ¿Por qué desperdiciaron esta oportunidad? Como parte del equipo que preparó la iniciativa y luego la cabildeó con los diputados puedo decir que tanto los legisladores de la derecha como los del PRD estaban muy poco entusiasmados con la idea de un procedimiento que ligase la revocación del mandato a una evaluación ciudadana hecha desde la base. Aunque la iniciativa sólo preveía la revocación del Jefe de Gobierno, nadie estaba interesado en abrir esa “caja de Pandora”.
Como nadie quiere ser evaluado, nadie apoya que se evalúe con seriedad a los poderes ejecutivos. La clase política tradicional rechazó la propuesta de Andrés Manuel en 2000 previendo que luego alguno de sus miembros disfrutaría de la impunidad institucional preservada. Los cálculos egoístas debilitan las instituciones. López Obrador es una notoria excepción a esta regla. Hace este tipo de propuestas (la revocación del año 2000 en el DF, la apertura del juicio político para el Presidente en 2018) porque sabe que él ha obrado siempre de buena fe y que él saldrá airoso de las evaluaciones más estrictas a las que le someta la ciudadanía, de modo directo o a través de la Legislatura. ¿Quién más se atrevería?
