¿Liderazgo individual o gobiernos colegiados? 2 (La poca responsabilidad legislativa)

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Asamblea legislativa del Distrito Federal

Federico Anaya-Gallardo

Hace dos semanas señalé que Schettino mentía sobre la sumisión supuestamente impuesta por López Obrador a la legislatura en el DF, hoy Ciudad de México. En esa colaboración compartí a los lectores datos sobre el comportamiento de los miembros de la II Legislatura de la ALDF (2000-2003) y cómo fue la pequeñez de sus ambiciones –que no la “malignidad” del ejecutivo– lo que les impidió construir desde la cámara un mejor contrapeso institucional al ejecutivo. Ahora quisiera recordar un caso ocurrido en la siguiente legislatura (2003-2006) cuando la popularidad de Andrés Manuel llevó a la Izquierda a dominar la cámara estadual.

Veamos primero cómo cambió la composición del legislativo. La mayoría de derechas de 2000 se formaba por las diputaciones del PAN, PVEM y PRI con 42 diputados (63%). En 2003 la diputación del PAN-PVEM pasó de 25 (37%) a 21 (31%) mientras que la del PRI bajó de 17 (26%) a 7 (10%). El PRD, impulsado por el éxito de la administración López Obrador, pasó de 22 (33%) a 37 (56%). Puede imaginarse el entusiasmo del izquierdismo chilango.

Pero, como decía Voltaire, es cosa muy difícil que la razón y el entusiasmo vayan aunados. La nueva legislatura tomó posesión en septiembre de 2003 y, como es usual, analizó y aprobó el presupuesto de egresos para el año siguiente 2004. Esto ocurrió el 23 de diciembre de 2003. Aparte, la mayoría perredista, apasionada por el éxito de los programas sociales de AMLO, decidió crear los suyos propios. Uno de ellos, para que todas las niñas y niños de preescolar, primaria y secundaria tuviesen útiles escolares gratuitos. Una buena idea que demostró cuán correcto es el dictum volteriano. Las y los diputados aprobaron una ley específica para el programa el 30 de diciembre de 2003 (una semana después que el presupuesto 2004). La “Ley que establece el derecho a un paquete de útiles escolares por ciclo escolar a todos los alumnos residentes en el Distrito Federal, inscritos en escuelas públicas del Distrito Federal, en los niveles de preescolar, primaria y secundaria” fue publicada en la Gaceta Oficial el 27 de enero de 2004. Problema: la legislatura no había previsto en el presupuesto de 2004 recursos financieros para sufragar los gastos que implicaba esa ley. Esto, pese a que presupuesto y ley se debatieron simultáneamente y a que los artículos 2 y 3 de ley obligaban a la jefatura de gobierno y a la legislatura a incluir en el proyecto anual de presupuesto y en el decreto respectivo esos gastos.

Una interpretación formalista era que la nueva ley se aplicaría hasta 1995 –lo que habría permitido al poder ejecutivo planificar el nuevo programa y coordinarlo con el resto de sus políticas públicas. Pero los y las diputadas decidieron que su idea debía implementarse en ese mismo año. El cabildeo del poder ejecutivo sólo logró que, en un artículo transitorio se ordenara que la ley entraría en vigor “una vez que se cuente con la suficiencia presupuestal”. La decisión voluntarista de la legislatura provocó un extraño espectáculo. Cumpliendo el artículo transitorio que menciono, la Secretaría de Finanzas advirtió a los legisladores que debían indicar de dónde se financiaría el nuevo programa o el mismo no podría echarse a andar. Por tanto, durante los meses de marzo y abril de 2004 el liderazgo de la cámara pasó charola a todos los órganos autónomos y al poder judicial del DF para “hacer provisión” del dinero necesario.

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Quienes conocen del funcionamiento real de la administración pública saben que el primer trimestre de cada año fiscal es “seco” porque, pese a que el nuevo presupuesto ya está aprobado, como los impuestos apenas están cobrándose, no hay mucha liquidez. Por lo mismo, es usual que las tesorerías de los estados sean especialmente tacañas en esa temporada. Pese a ello, las y los legisladores lograron convencer (el verbo inglés to cajole/engatusar es mejor), a la comisión de derechos humanos, al instituto y tribunal electoral y al tribunal superior para que renunciaran a parte de sus presupuestos y lo avisaran formalmente al secretario de Finanzas. Check and balances… nadie quiere quedar mal con quien te aprobará el próximo presupuesto.

El problema es que el dinero así reunido estuvo listo para ser ejercido (obtuvo “suficiencia presupuestal”) hasta mayo de 2004. Y las chicas y chicos del sistema de educación básica necesitaban recibir sus útiles escolares en agosto. Es decir, el poder ejecutivo tenía tres meses para ejecutar la nueva ley. En realidad, los trabajos de planeación habían empezado desde el primer día del año en la Secretaría de Desarrollo Social –encargada en esos días de la función educativa en el DF. La SDS enfrentaba dos retos. El primero era adquirir los útiles escolares (para lo cual era indispensable tener “suficiencia presupuestal”). El segundo era convencer a la SEP federal que permitiese distribuir los útiles a las y los estudiantes (el DF es la única entidad federativa que no administra su educación básica). Ambos se resolvieron, aunque hoy sólo me enfoco en el primero. Del segundo sólo necesito decir que los federales no permitieron que los paquetes de útiles se entregasen en las escuelas.

El ideal en las compras del sector público (adquisiciones) es que se realicen mediante una licitación. En este caso se requería adquirir bienes (los útiles escolares) y dos servicios (armar los paquetes y distribuirlos). ¿Qué tipo de empresa (proveedor) podría hacer ambas cosas? Los mejor preparados eran las tiendas de autoservicio que compran en grandes cantidades, tienen grandes tiendas y cuentan con la logística para armar 10 tipos diferentes de paquetes escolares, uno para cada grado, desde preescolar a secundaria. Dicho esto, el lector podrá apreciar la importancia del retraso causado por la no previsión presupuestal en la legislatura. Resulta que es ilegal convocar a una licitación sin tener suficiencia presupuestal. Por tanto, la licitación sólo podría iniciarse a partir de mayo de 2004. Y una licitación bien hecha, transparente, se lleva… tres meses. Es decir, el error legislativo hacía imposible licitar el contrato y entregar los útiles escolares a tiempo.

Por lo mismo, se recurrió a la “invitación restringida a tres proveedores”, primera de las excepciones a la licitación en la legislación sobre adquisiciones. En este procedimiento participaron Walmart, Gigante y una empresa comercial que se comprometía a instalar centros de distribución en plazas públicas. Esta última opción fue desechada porque no satisfacía la expectativa de seguridad y facilidad en la entrega de los paquetes –y porque el proveedor contrataría nuevo personal para armar los paquetes. Al comparar las ofertas de las dos cadenas, la SDS escogió a Walmart porque contaba con más personal, experiencia y más tiendas. Aparte, estas últimas estaban mejor distribuidas en el territorio. Pero en la semana en que estaba por firmarse el contrato, los representantes de Walmart avisaron que preferían retirarse. La empresa, que entonces dominaba casi la mitad del mercado, estaba bajo ataque por sus competidores que le acusaban de prácticas monopólicas. Recibir un contrato mayor del GDF era pésima publicidad. Por lo mismo, el poder ejecutivo se quedó con un solo proveedor, Gigante –que armaría los paquetes a través de su filial Office Depot.

La SDS dio seguimiento cercanísmo al contrato de Gigante, exigiendo reportes semanales del avance. Para la semana de distribución, la secretaría movilizó a los brigadistas de la Dirección General de Participación Ciudadana para acompañar a las familias que acudirían a las tiendas Gigante. Seguridad Pública montó operativos para garantizar seguridad y evitar embotellamientos de tránsito. La Secretaría de Transporte y Vialidad vio que hubiese más que suficiente transporte público a las tiendas Gigante involucradas. Los y las jóvenes del programa de juventud en riesgo ayudaron a ordenar colas para el ingreso a las tiendas.

Al tercer día, empezaron a escasear paquetes en varias tiendas. Un día más tarde era evidente que Gigante no tenía suficientes paquetes para atender a las familias. Mamás y papás se quejaban de que los enviaban de una tienda a otra. Los gerentes de las tiendas rechazaron la oferta de los brigadistas del GDF de ayudar en la distribución –decían que no habían llegado todos los paquetes. La compañía aseguró que los paquetes faltantes estaban en las instalaciones de Office Depot en el Estado de México. La titular de Desarrollo Social, acompañada de personal de la Contraloría General del DF y de su equipo de abogados, acudimos al lugar. No había nada. La compañía dijo que entonces los paquetes debían estar en una bodega de Gigante. Tampoco había nada. Ya caída la noche, los funcionarios del DF descubrimos que una tercera bodega también estaba vacía. A medianoche, se solicitó apoyo al Procurador General de Justicia y se hizo denuncia por el engaño del que, aparentemente, había sido víctima la administración.

A la mañana siguiente, el ejecutivo de Gigante encargado del contrato fue llevado por agentes ministeriales a rendir declaración ante el Ministerio Público. A mediodía, el nieto del fundador de Gigante estaba en la sala de reuniones de la SDS en el Zócalo. Se dijo sorprendido de la intervención de la PGJ-DF: “—Una denuncia por fraude. Nunca se había visto esto”. Le recordamos que el GDF llevaba dos días solicitando información de los paquetes faltantes y que todas las explicaciones dadas habían resultado falsas. La Contraloría General tenía actas de la visita a tres bodegas vacías adonde la compañía nos había enviado. Para aclarar todo, Gigante aceptó que la contraloría revisara las bodegas de las tiendas en que se estaban distribuyendo los paquetes. Allí se descubrió que, como Gigante no había incluido los paquetes en su inventario electrónico, cuando al gerente de una tienda le faltaban paquetes de un grado los pedía a otra tienda, pero esta no registraba adecuadamente la salida. Es decir, los paquetes perdidos estaban “traspapelados” en las bodegas de las tiendas distribuidoras. No había engaño, sólo ineficiencia. Con personal de contraloría vigilando y el apoyo de brigadistas de participación ciudadana y vehículos del GDF se aseguró que los paquetes se terminaran de distribuir. La ley se había cumplido. Aclarado todo, el Ministerio Público cerró el caso por falta de materia.

El caso que expongo aquí demuestra cómo el entusiasmo obnubila la razón. El gusto de los legisladores por montarse en el carro del ejecutivo triunfador (jump on the bandwagon) los llevó a crear una ley que en realidad era un programa de política pública sin preocuparse de los “detalles administrativos” de su implementación. No fue el único caso. En ese mismo año de 2004 la ALDF aprobó una ley de becas para estudiantes que sólo logró convertirse en un programa social serio en el sexenio siguiente (2006-2012). Pero los legisladores no parecen aprender. En la V Legislatura de la ALDF (2009-2012) la diputada Alejandra Barrales creó otro programa de becas que administró desde la legislatura y cuyos escándalos todavía le persiguen. En la reconstrucción posterior al sismo de 2017 hemos visto a tres legisladores pretendiendo administrar ellos mismos los recursos financieros para los damnificados.

En lugar de profesionalizar su tarea, de fortalecer sus atribuciones de vigilancia, al modo del government by committe de los EUA, nuestros legisladores tratan de imitar al poder ejecutivo e incluso de competir con él. Mala receta que deja debilitadas a ambas ramas del gobierno. ¿Qué hacer con este tipo de legisladores? Lo que hizo López Obrador desde el ejecutivo: respetar la división de poderes pero exigirles responsabilidad. Lo que hacen las organizaciones civiles potosinas: denunciarlos y exigirles cuentas claras.

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