2 Reformas 2. Autor: Federico Anaya Gallardo

Pocas personas han reparado en que, en estos días de “sensación militar”, la opinión pública está discutiendo “2 Reformas 2” que son, en esencia, opuestas. Una (ya aprobada) fue la iniciativa presidencial para cambiar cuatro leyes ordinarias: (1) la orgánica de la Administración Pública Federal, (2) la de la Guardia Nacional, (3) la orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y (4) la de ascensos y recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. Otra (aún en trámite) es la iniciativa de una diputada priísta, la duranguense Yolanda de la Torre Valdez (plurinominal) que busca modificar el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional de 2019 que creó la Guardia Nacional.

No se trata de lo mismo. La reforma a leyes ordinarias propuesta por el presidente y ya aprobada por el congreso modifica la organización de una de las cuatro fuerzas armadas que ya existen –y que seguirán existiendo– en nuestra República. Recordemos cuáles son: (1) Ejército y (2) Fuerza Aérea (adscritas desde 1940 a la Secretaría de la Defensa Nacional –Sedena); (3) Armada (adscrita desde 1940 a la hoy Secretaría de Marina); y (4) Guardia Nacional (GN, creada en 2019). El centro de la reforma ya aprobada es un cambio de adscripción de la GN.

Cuando se creó en 2019, la GN quedó “adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública” (párrafo duodécimo del Artículo 21 Constitucional). Notar la redacción, que es muy amplia. Dependiendo de lo que diga la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la secretaría del ramo encargada de la seguridad pública puede ser cualquiera de las dependencias del poder ejecutivo federal.

Desde 1994 la función federal de policía ha peregrinado entre dos secretarías.

Nuestra primera policía federal unificada se llamó Policía Federal Preventiva (PFP) y estuvo en la secretaría de Gobernación con Zedillo (1999) pese a que incluía personal de la Armada y que era apoyada, diariamente, por decenas de miles de soldados del Ejército encuadrados en las “Fuerzas Federales de Apoyo” bajo mando militar. Recordemos: la tropa de la PFP que desalojó a los muchachos del CGH en Ciudad Universitaria en 2000 eran soldados con uniforme nuevo y bajo el mando de un general del Ejército –Francisco Arellano Noblecía, fautor de la masacre de San Ignacio Río Muerto, Sonora, en 1975.  

La función de policía pasó a tener su propia secretaría –la de Seguridad Pública– con Fox (2000-2006) y con Calderón (2006-2012). En este periodo, gracias al Affaire Cassez, la sociedad mexicana descubrió con horror que esa función podía tener ramificaciones prácticas peligrosas: Genaro García Luna, jefe de la Agencia Federal de Investigación (sucesora foxista de la policía judicial federal) en la Procuraduría General de la República (PGR), logró colocarse como hombre indispensable del calderonato, volverse titular de la nueva secretaría, y llevarse las atribuciones de investigación de la PGR a la nueva dependencia. Más grave, las fuerzas armadas seguían apoyando a contentillo –sin marco legal claro– a esa policía supuestamente civil.

Bajo Peña (2012-2018) se desmanteló la secretaría panista y la Policía Federal (con las atribuciones de investigación de delitos) regresó a la secretaría de Gobernación. Pero, de nueva cuenta, las acciones reales de policía eran realizadas por elementos de las fuerzas armadas sin un marco legal transparente.

En 2018, el obradorismo recreó la secretaría especializada –ahora llamada de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC)– pero introdujo una idea novedosa: debía crearse una nueva fuerza armada especializada en materia de policía llamada Guardia Nacional (GN). El nombre propuesto es relevante porque en nuestra tradición constitucional las Guardias Nacionales siempre han sido instituciones militares. No había ni engaño ni duplicidad. Por ello se necesitaba una reforma constitucional.

El proyecto obradorista original no tuvo el consenso parlamentario necesario. Así que no es verdad lo que afirma Ernesto López Portillo Vargas del Programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana en su artículo en Animal Político del pasado 12 de septiembre de 2022 (Liga 1) adonde nos dice que la GN “nació soportada de manera unánime por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión”.

Ya nadie se acuerda (y eso que acaba de ocurrir hace tres años) que la iniciativa original fue profundamente modificada en la Cámara de Diputados, adonde, a mitad del Parlamento Abierto, varios diputados morenistas aseguraban tener “línea” de Palacio pese a proponer arreglos distintos. Cuando al fin se aprobó un texto en la cámara baja, el presidente señaló que no estaba satisfecho. Por tanto, la Minuta enviada desde San Lázaro al Senado volvió a transformarse –luego de otro Parlamento Abierto y de interminables negociaciones. Por lo mismo, el texto debió regresarse a las y los diputados antes de enviarse a las legislaturas de los estados para ratificarse.

Para quienes seguimos de cerca el debate parlamentario era claro que el arreglo obtenido sería inestable, precisamente porque el texto final fue aprobado a trompicones en medio de un debate muy encendido. (Yo no me quejo de esto: así es como se ve la democracia en sede parlamentaria.)

Lo anterior explica –el nivel de la factibilidad política– por qué el nuevo párrafo duodécimo del Artículo 21 Constitucional usó la expresión “secretaría del ramo encargada de la seguridad pública”. Con esa redacción, la SSyPC civil podría seguir a cargo de esa función pero también podría evolucionar y convertirse en una “secretaría de Justicia” –al estilo de otras repúblicas– con el encargo de racionalizar mejor las funciones post-judiciales (sistema penitenciario, rehabilitación social, preliberación, indultos) y pre-judiciales (identificación de personas, cumplimiento de recomendaciones de derechos humanos). Hoy día, muchas de estas funciones ya están en la SSyPC pero otras siguen en Gobernación, lo que causa desaguisados e ineficiencias.

Pero la evolución de la SSyPC en una secretaría más compleja no es la única evolución legal posible bajo el texto del duodécimo párrafo del Artículo 21 Constitucional. La función de seguridad pública también podría regresar completa a la vieja secretaría de Gobernación –siguiendo el ejemplo de los poderosos ministerios del Interior de los países del este europeo. Y, aunque parezca un sueño imposible, siempre que se imponga la idea de titulares civiles en nuestra secretaría de Defensa Nacional, esta última dependencia también podría encargarse de la función de seguridad pública SIN violar el principio constitucional de una policía federal bajo mando civil.

El problema real es que la GN ya es una fuerza militar permanente de carácter intermedio entre las policías civiles (en municipios o estados) y las tres armas tradicionales de la milicia mexicana (Ejército, Fuerza Aérea y Armada). La justificación material de esto nos la dio el experto Jorge Luis Sierra Guzmán en una magnífica entrevista con Ernesto Ledesma en RompevientoTV (10 de agosto de 2022, Liga 2).

Con 105 mil elementos (más de 80% operativos) y un despliegue en 266 coordinaciones territoriales, HOY, la GN ya no depende del apoyo del Ejército y la Armada. Si no se cambia el texto del artículo quinto transitorio de la reforma de 2019 y a principios de 2024 termina la autorización del presidente para usar Ejército y Armada para reforzar a la GN, esta podrá seguir prestando el servicio que le manda el Artículo 21 Constitucional.

Por cierto, la GN podrá hacer sus tareas constitucionales con cualquier adscripción administrativa que la Suprema Corte decida que es la constitucional –la de 2019 o la de 2022. La iniciativa priísta sobre el transitorio quinto es en este sentido irrelevante. Y obedece a una lógica antigua, la de la ambigüedad que permitía escurrir responsabilidades tanto a los civiles como a los militares.

Explicado todo lo anterior, es interesante que en medio del debate acerca de las cuatro leyes secundarias, el PRI haya “salido con su domingo siete” –como decía mi Nana Mary. ¿A quién respondía? Durante los debates en el Senado, el 21 de septiembre de 2022, Dante Delgado señaló que tanto el general secretario como el almirante secretario estaban cabildeando a favor de la reforma al transitorio. Si esto es verdad, significa que dentro de las fuerzas armadas aún hay quienes creen que la misión de seguridad pública de la GN es temporal y extraordinaria. No lo es. La Guardia Nacional es ya una fuerza armada permanente porque su misión material es permanente.

Ligas usadas en este texto:

Liga 1:
https://www.animalpolitico.com/ruta-critica/fuerzas-armadas-si-entran-a-deliberar-entran-armadas/

Liga 2:
https://www.rompeviento.tv/las-fuerzas-armadas-y-la-estrategia-de-seguridad-nacional-del-presidente-lopez-obrador-perspectivas/

Federico Anaya-Gallardo
Federico Anaya-Gallardo

Abogado y politólogo. Defensor de derechos humanos. Ha trabajado en Chiapas, San Luis Potosí y Ciudad de México. Correo electrónico: agallardof@hotmail.com

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